土佐藩上士の家に生まれる。
幼名猪之助、名は正形。通称退助。
参政として活躍した吉田東洋の影響を受けて文武の修業に励み、後藤象二郎らと共に頭角を現す。尊皇攘夷思想の持ち主であったが急進的な勤王党とは対立、武市半平太を弾圧した側に加わる。幕末の戊辰戦争では新政府軍の参謀として会津攻略などに活躍。公正な価値観を有し、のち会津の名誉回復に尽力したことでも知られる。維新後は土佐藩の大参事、のち参議を歴任。しかし西郷隆盛らと征韓論を唱えてやぶれたため、明治政府から身を引いた。その後、後藤象二郎らと民撰議院設立建白書を政府に提出。愛国公党や立志社を設立。
自由民権運動が盛んになってからは自由党総理となる。1882年、岐阜での演説中に暴漢に襲われ負傷。この時の「板垣死すとも自由は死せず」という言葉は現在も有名である。自由党解散後、立憲自由党を結成。第二次伊藤内閣の内務大臣を務め、1898年には大隈重信と共に憲政党を結成、大隈内閣の内務大臣を務めた。1900年政界引退後は社会事業家としての道を歩んだ。

高知公園の銅像